Ochrona krajobrazu kulturowego
Ochrona krajobrazu zaczyna się od planowania przestrzennego!
Istnieje wiele naukowych definicji krajobrazu, natomiast prawną definicję zawiera ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: „postrzegana przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowana w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka”
W polskim prawodawstwie znajdziemy także definicję krajobrazu kulturowego i krajobrazu priorytetowego. Prawo jednoznacznie mówi, że krajobraz należy chronić. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. walory architektoniczne i krajobrazowe. W studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin należy uwzględniać wymogi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego. Z kolei miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą zawierać zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.
Ustawa o ochronie przyrody wprost łączy ochronę przyrody z ochroną krajobrazu wskazując, że jednym z jej celów jest właśnie ochrona walorów krajobrazowych. Ochronie i opiece podlegają także krajobrazy kulturowe uznane za zabytki nieruchome, co wynika z uregulowań zawartych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Gdyby skuteczność przyjętych rozwiązań świadczyła liczba użyć słowa „krajobraz”, to ochrona krajobrazu w polskich realiach wyglądałaby imponująco. Mamy przecież jeszcze Europejską Konwencję Krajobrazową, sporządzoną we Florencji 20 października 2000 r., a ratyfikowaną przez Polskę 27 września 2004 r. Ponadto kształtowaniu przestrzeni służą uchwały krajobrazowe, tworzenie parków kulturowych czy miejscowych planów rewitalizacji, a także audyty krajobrazowe. Biorąc pod uwagę liczbę samorządów, które zdecydowały się skorzystać z przytoczonych narzędzi, śmiało można rzec, że krajobraz pozostaje poza sferą zainteresowania samorządów.
Oczywiście nie każdy musi być wrażliwy na piękno krajobrazu, tak jak nie wszyscy interesują się kwestiami dotyczącymi środowiska. Niemniej przepisy dotyczące oceny oddziaływania na środowisko dalece wyprzedzają regulacje obejmujące planowanie przestrzenne. Jest to niewątpliwie jeden z powodów niskiej jakości planowania przestrzennego w Polsce. Konieczne jest uspołecznienie całego procesu, przy czym uspołecznienie musi mieć charakter sprawczy, a nie teoretyczny – jak obecnie.
Po pierwsze, konieczne jest włączenie organizacji społecznych w proces planowania od samego początku, tj. od momentu podjęcia uchwały przez radę o przystąpieniu do prac nad studium/planem. Obecnie na wstępie można złożyć wniosek do planu, ale władze nie muszą go uwzględnić. Mało tego, w przypadku jego odrzucenia, nie muszą uzasadnić takiego podejścia. Dalsze prace, aż do momentu wyłożenia projektu planu, odbywają się w zaciszu gabinetów wójtów/burmistrzów/prezydentów. Pomimo tego, że projekt studium/planu mogą przygotowywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie i doświadczenie z zakresu planowania przestrzennego, to ostateczne słowo zawsze należy do samorządu, który płaci za przygotowanie ostatecznego dokumentu. Projekt planu wymaga uzgodnienia z szeregiem urzędów. Niewątpliwie z zakresu ochrony krajobrazu kluczowymi są wojewódzcy konserwatorzy zabytków oraz regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. O ich rozstrzygnięciach strona społeczna aktualnie w ogóle nie jest informowana. Nie posiada także prawa do zaskarżenia ich uzgodnień.
Skoro lokalne władze nie przykładają należytej uwagi do kwestii krajobrazowych, to istotną rolę w kształtowaniu przestrzeni odgrywają organizacje pozarządowe, lokalni działacze i społecznicy. Na papierze może się wydawać, że planowanie przestrzenne prowadzone jest z udziałem społeczeństwa. Każdy ma przecież prawo składać uwagi do projektu studium i planu. Tylko co z tego, skoro mogą zostać odrzucone właściwie bez jakiegokolwiek rzeczowego uzasadnienia. Najpierw przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, później przez radę gminy, która podejmując uchwałę o przyjęciu dokumentu planistycznego, jednocześnie rozstrzyga o sposobie rozpatrzenia wcześniej nieuwzględnionych uwag. Po przyjęciu studium/planu pozostaje jedynie droga sądowa, przy czym jest ona dostępna wyłącznie dla właścicieli nieruchomości, położonych w granicach obowiązywania danego dokumentu planistycznego. NGOsy nie mają możliwości zaskarżenia uchwały do sądu.
Nierzadko procedura planistyczna trwa wiele lat. Zagwarantowane przepisami prawo składania uwag do planu przypada na końcowy etap prac. Z reguły jest tak, że wprowadzone po konsultacjach zmiany mają charakter kosmetyczny, bo władza chce jak najszybciej zakończyć prace, by móc wykazać się przed wyborcami. Każda zmiana planu w kierunku przyznania prawa do zabudowy, potencjalnie przekłada się na głos w wyborach. Zmiana przeznaczenia gruntu na cele budowlane automatycznie podnosi jego wartość.
Przez niektórych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nazywany jest lokalną konstytucją. Jego zapisy w szerokim wymiarze decydują o jakości życia mieszkańców. Są niestety także narzędziem umożliwiającym szybkie wzbogacenie się, także w nie do końca uczciwy sposób. Dobrze jest kupić za grosze działkę rolną, po czym przekwalifikować ją na budowlaną. A o wszystkim decydują osoby nie mające żadnej wiedzy z zakresu planowania przestrzennego.
Ciągle wiele złego wyrządzają decyzje o warunkach zabudowy, wydawane przez wójtów, burmistrzów czy prezydentów miast, w przypadku kiedy nie ma planu miejscowego. Wówczas o przeznaczeniu terenu decyduje jednoosobowo władza wykonawcza gminy, bez jakiegokolwiek, nawet iluzorycznego udziału społeczeństwa. Niezrozumiałe jest, że taka regulacja nadal funkcjonuje w prawodawstwie polskim. A inwestycje mogą być różne – od zwykłego domu, przez kurniki, fermy, aż po zakłady przemysłowe itd.
Kolejną kwestią jest przyznanie prawa do występowania na drogę sądową organizacjom społecznym, których uwagi do planu zostały odrzucone, kolejno przez władzę wykonawczą i uchwałodawczą gminy. Nie sposób przecenić zasług strony społecznej w ochronie środowiska. Musimy zacząć wykorzystywać potencjał faktycznie drzemiący w społecznikach w planowaniu przestrzennym. Organizacje społeczne w swoich szeregach skupiają pasjonatów ale przede wszystkim specjalistów, którzy swoją wiedzą mogą istotnie podnieść jakość dokumentów planistycznych. W związku z tym, że za rozpatrzenie wniesionych do projektu planu uwag aktualnie odpowiada rada gminy, z reguły ściśle powiązana z władzą wykonawczą, tylko zagwarantowanie prawa zaskarżenia uchwały do sądu zapewni odpowiedni nadzór społeczny nad rozstrzygnięciami podejmowanymi przez władzę samorządową.
Za rozpoczęcie zmian w planie/studium odpowiada rada gminy, która podejmuje uchwałę o przystąpieniu do opracowania danego dokumentu. To prawo jest często nadużywane. Pomimo tego, że gmina posiada obowiązujący plan, to ten może w każdej chwili być zmieniony, bowiem zmiana może dotyczyć pojedynczych działek. W takiej sytuacji forma planu ulega zredukowaniu do decyzji o warunkach zabudowy.
Niezbędne jest zatem nie tylko zobowiązanie wszystkich gmin do ustanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także stworzenie regulacji, które uniemożliwią dowolne podejmowanie uchwał o przystąpieniu do zmian dokumentów planistycznych. Pomimo tego, że aktualne regulacje przewidują wykonanie analiz poprzedzających podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmian planu, to w istocie ich jakość jest żadna. Za konieczne należy uznać wprowadzenie jednoznacznych, mierzalnych wskaźników, które umożliwią samo przystąpienie do zmiany planu.
Niestety kwestie dotyczące ochrony przyrody i krajobrazu nie znajdują się w sferze powszechnych zainteresowań, a przynajmniej nie są na tyle istotne, by były powodem wnoszenia skarg do sądów administracyjnych. Pomimo tego, że świadomość wartości przyrodniczych i krajobrazowych społeczeństwa stale wzrasta, to ciągle kluczowa rola w ochronie dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego spoczywa na organizacjach pozarządowych. Zamiast przekształcać nowe tereny, należy uporządkować stan aktualny. Korzystniej jest wyremontować zdegradowany zabytek, być może nadając mu nowe funkcje, niż wprowadzać zabudowę w dotychczas niezagospodarowane tereny. Nowa zabudowa, szczególnie leżąca poza siecią osadniczą, generuje szereg kosztów, za które ostatecznie płacą podatnicy. Konieczne jest zbudowanie wodociągu, kanalizacji, zapewnienie dogodnej drogi a potem jej odśnieżanie… Niewątpliwie jest to złożona materia, która nie może być pozostawiona wyłącznie samorządom, które niestety często kierują się partykularnymi interesami nie zaś interesem ogółu.
Krajobraz jest wartością samą w sobie. Nieprzemyślne inwestycje mogą go bezpowrotnie zniszczyć. W przestrzeni mamy szereg przykładów chciwego zawłaszczania przestrzeni. Od planowania zaczyna się także ochrona przyrody. Coraz więcej uwagi poświęca się roli korytarzy ekologicznych, przy czym planowanie przestrzenne tego aspektu właściwie nie dostrzega. Budujemy przejścia dla zwierząt nad drogami, a jednoczenie bezmyślnie tworzy linie zabudowy, wkraczające w otwarte tereny, istotne dla migracji i życia zwierząt. Pomimo tego, że od upadku komuny upłynęło kilkadziesiąt lat, planowanie przestrzenne ciągle pozostawia wiele do życzenia. Czas zatem to zmienić!
Wspieraj moje działania
na rzecz ochrony krajobrazu
Stowarzyszenie Genius Loci
S. Kostki Potockiego 10/16, 02-958 Warszawa
PKO BP 37 1020 3219 0000 9902 0181 6719